Эволюция центрального государственного аппарата России в первой половине 18 века

Та власть, которая существовала к концу Северной войны, не устраивалаПетра в принципе, она не отвечала тем взглядам на государство и общество, которых он придерживался.Второй этап реформы определялся следующими направлениями: усиление самодержавной власти, требовавшей в изменившихся внешних и внутренних условиях нового юридического и идеологического оформления; нарастающий процесс бюрократизации, охвативший все стороны управления;укрепление военно-полицейского режима на основе «регулярности», понимаемой как принцип жизни и поведения; дальнейшее усиление крепостного права;окончательное разрушение старой служилой системы и создание новой; прогресс в экономической сфере [8, с. 76].Из этих реформ Россия уже вышла Российской Империей, которая, с некоторыми модификациями, просуществовала почти 200 лет.Если на первом этапе реформ у Петра не было никакой особой идеологии преобразований, то начиная следующий этап, он опирался на ряд теоретических принципов, взятых преимущественноиз западной философии, юриспруденции, учения о государстве, на широко распространенные вЕвропе идеи государственного строительства. Размышляя о реформе государственного аппарата,он обратился к опыту тех стран, где симпатичные ему учреждения действовали давно, – Франции,Дании и Швеции.Петр ввел систему управления камералистического типа. Камерализм зародился в Германии и как учение о государственном устройстве привлекал не только общими идеями достижения «всенародного»блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными, по существу – бюрократическими принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования государственной машины.Первая черта – это строго функциональный принцип управления, предполагающий существование центральных учреждений, которые специализируются на какой-либо одной сфере государственногохозяйства (финансах, военном управлении, юстиции и т.д.). Эти сферы не подчинены друг другу и распространяют свои действия на территорию всей страны без всякого изъятия. Вторая черта – это особое,отличное от средневекового, внутреннее устройство учреждений, основанное на коллегиальности, четкойрегламентации обязанностей чиновников, глубокой специализации канцелярского труда, устойчивыхштатах служащих, получавших денежное жалование в определенном размере.Все начала камералистической системы строго фиксировались в регламентах, уставах и инструкциях. Детально разработанный и тщательно соблюдаемый регламентирующий документ включал в себябуквально все: определение общих функций учреждения, обязанности каждого чиновника, режим работы,особенности делопроизводства и т.д.По указанию Петра и при его непосредственном участии был создан не имевший аналогов в Западной Европе документ – «Генеральный регламент», содержавший самые общие принципы и установки деятельности всех учреждений и чиновников (в Швеции, давшей России образец) коллежской реформы,подобный документ появился лишь спустя 50 лет.Примечательной особенностью подхода Петра к регламентам и новым государственным учреждениям было то, что он смотрел на государство как на вариант армейской организации. Для него государственное учреждение представляло собой специфическую военную часть, регламент – разновидностьустава, чиновники приравнивались к военнослужащим, а их должностные преступления расценивалисьдаже более сурово, чем измена на поле боя, так как наносили государству большой ущерб.Коллегии должны были стать связующим звеном между Сенатом, который являл собой как бы замену самого Петра в его отсутствие, олицетворяя в глазах народа непрерывность верховной власти,ее силу и могущество. Преимущества коллежской системы управления Петр видел, прежде всего, в обуздании произвола и всевластия отдельных лиц.В указе от 28 апреля 1718 года Петр четко определил, как должны были поступать новоназначенные президенты коллегий. Указ демонстрировал общий принцип подхода Петра к западному административному опыту,который требовалось приспособить к условиям России: в западных образцах берется только то, что соответствует российской реальности, остальное или опускается, или кардинально изменяется.В устройстве самих коллегий отчетливо просматриваются государственные приоритеты Петра, т.к. распределение между ними предметов ведомств определялось не по принципу разделения власти, а породу дел. Первыми среди коллегий были Военная (президент фельдмаршал Меншиков), Адмиралтейская(адмирал Апраксин) и Иностранная (канцлер Головкин). Первенство данных коллегий определялосьреальной ролью в управлении государством. Сановники этих коллегий были привлечены Петром кразработке и обсуждению «Табели о рангах» – важнейшего законодательного акта петровской эпохи.Учреждение коллегиальной системы управления в центре потребовало и нового коренного переустройства местного управления. Основой реформы местного управления стал проект Г. Фика, воспроизводивший устройство шведской областной администрации.Петр из шведской системы приход – дистрикт – земля взял только два последних звена. Вследствие чего все губернии были поделены сначала на 45, а потом на 50 провинций. Провинции делилисьна уезды, а уезды на дистрикты.С созданием новой системы местного управления процесс бюрократизации пошел вширь и вглубь страны. На месте примитивных уездов появилась целая гроздь учреждений: губерния, провинция, уезд,дистрикт. Произошла значительная дифференциация, специализация управления при соответствующемросте числа чиновников и служащих разного уровня. Петр последовательно проводил принципы камерализма и однообразия в местном управлении. Это достигалось единством внутреннего устройства,четкой соподчиненностью, идентичностью компетенции органов и должностей одного административногоуровня на территории всей страны.Петр уделял огромное внимание реформам Сената: только «Должность Сената»– инструкцию, определявшую полномочия, структуру и делопроизводство учреждения, он переписал в 1718-1722 годахшесть раз.Сенат был полностью подконтролен и подотчетен государю. Новая схема государственного устройства выглядела так: Сенат – коллегии – губернии – уезды. Сенат становился высшим правительствен-ным органом, облеченным доверием государя, и одновременно сохранял за собой функцию высшего апелляционного судебного органа.Опыт научил царя не доверять своим чиновникам. И в 1722 году был создан институт прокуратуры. Для этого широко использовался французский административный опыт.Генерал-прокурор стоял на вершине пирамиды прокуратуры: у него был заместитель – обер-прокурор, а также подчиненные ему прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Генерал-прокурор имелправо опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Онже имел право непосредственного доклада царю, что резко повышало значение самого института надзора.В 1722 году Петр утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, который собирал жалобы «в неправом решении», то есть на нарушение законов в Юстиц-коллегии. Генерал-рекетмейстертакже имел право доклада царю.И «третьим уровнем» защиты государственных учреждений от должностных преступлений стал институт фискальства. В 1723 году Петр перестроил весь институт этих государственных доносчиков,установив иерархию фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов,обер-фискалы и генерал-фискалы со своей конторой и прямым подчинением генерал – прокурору.В целом можно сказать, что на втором этапе реформы 1717 – 1725 годах Петр, привлекая западный, прежде всего шведский опыт, провел грандиозную по масштабам перестройку и создал новыйгосударственный аппарат. Он прежде не отличался значительной целостностью, согласованностью отдельных элементов своего устройства на всех уровнях.Следствием реформы было укрепление российского централизованного государства, и организация государственного управления потребовали особенно активного строительства системы государственнойслужбы. Учреждение новых центральных органов управления, административно-территориальная реформа,создавшая в стране 10 губерний, во главе с губернаторами, вице-губернаторами и группой чиновничьегоаппарата, подразделение этих губерний на 50 провинций, реорганизация уездных структур, – все этоимело следствием повышение спроса на штаты государственных служащих. К концу правления ПетраI в почти тысяче управленческих канцелярий разного ранга служило свыше 5 тыс. чиновников.Работа каждого механизма сложной государственной машины была регламентирована. Более того, регламентировалась деятельность каждого чиновника, занимавшего официальную должность, Генеральным регламентом коллегий, утвержденным Петром Первым 28 февраля 1720 года. В 1716 году был принят Воинский устав, а в 1720 году Морскойустав, определявший принципы управления, права и обязанности воинских чинов армии и флота.Решительный поворот к созданию учреждений нового типа – коллегий, поставил в центр внимания правительства вопрос об учете имеющихся кадровых ресурсов, а также расходов на их содержание.С формированием государственной службы стали особо актуальными вопросы о требованиях к служащим аппарата, правилах их приема на службу, учете их квалификации, порядке продвижения послужбе, поощрениях и дисциплинарной ответственности.Одним из важнейших результатов административных преобразований петровского времени стало превращение бюрократии в сословие, положение и привилегии которого в обществе были закрепленызаконодательно. Значение «Табели о рангах» 1722 года с этой точки зрения, может быть, лучше раскрытьв сравнительной перспективе. Источниками являются специально собранные и переведенные на русскийязык табели о рангах европейских государств, отражающих реальное положение дел в этой области.Об организации государственной службы в Англии имеется два основных документа – «Статут или состояние новой Англии под государствованием короля Вильгельма III» 1692 года и более подробное «Известие чинов королевы Анны» 1717 года; о государственной службе Пруссии – «Устав о рангахФридриха I » 1713 года. Ряд законодательных актов, определявших иерархию служащих, был принятв Швеции[4, c. 68].Анализ этих законодательных источников показывает законодательное закрепление приоритета принципа выслуги над знатностью происхождения. Повсеместная замена аристократического принципа(местничество как его русский аналог) бюрократическими – означало радикальное изменение самихисточников социальной мобильности, а, следовательно, из привилегированной она все больше превращалась в профессиональную.«Табель о рангах» является наиболее завершенным и ярким памятником, предельно четко выразившим весь предшествующий опыт административной службы стран Европы и России.«Табель о рангах» устанавливала порядок прохождения государственной и другой службы от низших чинов к высшим чинам. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен значительный удар. Только службой в государственном учреждении,возможно, былотеперь сделать служебную карьеру. Для дворян служба становилась обязательной, причем начинать ееони должны были с самых низших ступеней. Государственная служба стала также основным путем кполучению дворянского звания. Выходцы из податных сословий получили возможность для получения дворянства. Последний, 14-й чин давал права на личное, а 8-й – на потомственное дворянство.Представляя собой закон о порядке государственной службы, Табель явилась итогом и законодательным закреплением реформаторской деятельности Петра в области гражданской, военной и судебнойадминистрации, четко обозначив переход от патриархальной традиции правления к рациональной.Основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации и т.д.) государственной службы: в ее основание вместо происхождения был положен принцип служебнойгодности. Наконец, была создана четкая иерархическая система; новые должности расписывались по 14классам или рангам, причем каждый из них в свою очередь подразделялся на чины военные, гражданские(статские) и придворные. Табель закрепила отделение военной службы от гражданской и придворной,введя иерархию особого типа внутри каждой из них, и в то же время, приравнивая соответствующиеоднотипные чины, различных отраслей управления друг к другу.О рациональности изданной 24 января и Табели о рангах свидетельствует тот факт, что установленное законом соподчинение чиновной бюрократии просуществовало в России до 1917 года.Основной смысл составления «Табели о рангах» в России состоял в рационализации чиновнойиерархии, избавлении ее от традиционных пережитков – местничества, нерасчлененности функций иуровней компетенции.Установлением единых принципов и правил работы всех уровней государственного аппарата, рациональных критериев служебной годности чиновников Петр рассчитывал повысить эффективностьуправления. Государство как главный регулятор общественных отношений наделялось внутренним механизмом самоочищения от язв чиновничьего произвола. Сами же создаваемые учреждения призваныбыли внушать людям чувство законности и понятие государственного интереса.Однако появившиеся скоро недостатки резко понизили эффективность работы нового аппарата.Петр кроме коллегий совершенно не интересовался никакими другими частями механизма власти Швеции. Росток бюрократического древа, контролируемого в своем развитии на шведской почве риксдагоми местными выборными органами, был высажен на русскую почву, давным-давно утратившую всякиечерты самоуправления и элементы сословного представительства, и поэтому стал в России расти бурнои бесконтрольно.Единственным гарантом эффективности работы нового аппарата оставался самодержец.Проводя государственные преобразования, Петр I создал стройную систему власти и управления (самодержец – Сенат – коллегии – губернии – провинции – уезды – дистрикты), контроля (прокуратура, фискалитет) и карательную систему (Высший суд, Тайная канцелярия, полиция). Многие из этихструктур дожили до новых времен.Таким образом, реформирование системы государственного управления являлось важнейшим звеном в общей цепи петровских преобразований и его последователей. Оно было закономерным итогом эволюции государственныхинститутов России в предшествующую эпоху. При проведении реформ использовался опыт ряда западноевропейских стран в сфере управления. В ходе преобразований удалось более четко определитькруг полномочий, прав и обязанностей центрального и местного управления; распределением дел поряду занятий добиться лучшей синхронности в деятельности всех механизмов управленческой машины; заложить основы нового территориально-государственного деления России. Были апробированы и внедрены коллегиальные формы деятельности государственных учреждений; делались попытки внедрения в новых условиях элементов местного самоуправления.ЗАКЛЮЧЕНИЕТаким образом, изучив систему правления в России в первой половине XVIII века, мы можем сказать, что преобразования, произошедшие в России в XVIII веке, охватили почти все стороны жизни страны: экономику, политику, науку, повседневную жизнь, внешняя политика, правительство. Особое внимание было уделено системе правления, как государственной, так и местной. В то же время государственное управление, как в первой, так и во второй половине 18 века был направлен на усиление власти абсолютного монарха, на усиление централизации бюрократизации.Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Заслуга Петра I заключалась в том, что он правильно понимал и осознавал всю сложность стоящих перед страной задач и целенаправленно брался за их реализацию.Среди преобразований Петра I центральное место заняла реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев, поскольку унаследованный Петром аппарат старого порядка не справлялся со все более сложными задачами управления. Петр I создал новые органы управления. Реформы Петра I, отвечая на самые насущные нужды самодержавной власти, были в то же время следствием развития бюрократических тенденций. Его реформы, отвечающие самым насущным потребностям автократического правительства, были в то же время следствием развития бюрократических тенденций.На смену Петру Iпришли довольно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Смена правителей на российском престоле не означала для страны серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Речь может идти только о реорганизации центральной власти и их адаптации к потребностям конкретного правителя и его окружения.Из преемников Петра в первой половине XVIII века можно отметить только Елизавету Петровну, так как только во время ее правления как бы значительные изменения ни производились в центральном аппарате государства.Что касается преемственности преобразований первой половины XVIII века и их дальнейшего влияния на всю систему, то можно сказать, что, например, даже государственная политика в первой половине XIX века происходило в основном в русле, намеченном в 18 веке. Его характерными чертами были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. Это говорит о том, что в целом курс развития был выбран правильно, но череда дворцовых переворотов замедлила этот процесс и привела к застою, который нивелировала только Екатерина II.СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫАнисимов, Е. В. Петр Великий: личность и реформы / Евгений Анисимов. - Москва [и др.]: Питер, 2019. - 446 с.Анисимов, Е. В. Россия в середине XVIII века: Борьба за наследие Петра / Е. В. Анисимов. - М.: Мысль, 1986. - 237 с.Архипова, Т. Г.История государственной службы в России. XVIII - XX века: Учеб.пособие / Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин; [Рос. гос. гуманитар. ун-т]. - М.: РГГУ, 2020. - 230 с.Афонин, А. История государственного управления / А. Афонин. - М.: КноРус, 2017. - 341 c.Власть и реформы: От самодержав. к совет. России / [В. М. Панеях, Е. В. Анисимов, А. Н. Цамутали и др.; Редкол.: Б. В. Ананьич (отв. ред.) и др.]; Рос.акад. наук, Ин-т рос. истории, С.-Петерб. фил. - СПб.: Дмитрий Буланин, 1996. - 800 с.Ерошкин, Н. П.История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин; принято Министерством высшего и среднего специального образования СССР. - Издание 3, переработанное и дополненное. - Высшая Школа, 1983. - 352 с.История государственного управления в России (X-XXI вв.). Хрестоматия. - М.: РАГС, 2018. - 592 c.История отечественного государства и права [Текст]: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению "Юриспруденция" и специальности "Юриспруденция" / [О. И. Чистяков и др.]; под ред. О. И. Чистякова. - 7-е изд. - Москва: Юрайт, 2020-. –522 с.Каменский, А. Б.От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века [Текст]: опыт целостного анализа / А. Б. Каменский; Российский гос. гуманитар. ун-т. - Москва: Российский гос. гуманитар. ун-т, 1999. - 575 с.Носова, Н. П.История государственного управления в России (IX-XX вв.): [В 2 ч.] / Н.П. Носова; Рос. Федерация. М-во образования. Тюм. гос. ун-т. Ин-т государства и права. - Тюмень: Изд-во Тюм. гос. ун-та, 2018. - 420 с.Писарькова, Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века / Л.Ф. Писарькова. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2019. - 744 c.Рогожин, Н. М. Посольский приказ: Колыбель рос.дипломатии / Н. М. Рогожин; М-во иностр. дел Рос. Федерации, Рос.акад. наук. Ин-т рос.истории. - М.: Междунар. отношения, 2003. - 432 с.Саломатин, А.Ю. Всемирная история государства и государственного управления. Учебное пособие / А.Ю. Саломатин. - М.: Норма, 2017. - 386 c.Троицкий, С. М.Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. [Текст]: Формирование бюрократии / АН СССР. Ин-т истории СССР. - Москва: Наука, 1974. - 394 с.Хасина, И. Ю. Влияние петровских реформ на развитие Российского государства / И. Ю. Хасина, Т. А. Панащенко. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2017. — № 49 (183). — С. 308-312.Чебанова, Н. С.Организационно-правовые основы деятельности приказов как органов централизованного управления в Московском государстве XVI - XVIII вв.: Краснодар, 2013. - 224 с.